Mediante el Decreto-ley 2/2015, de 3 de marzo, de la Junta de Andalucía (España), a propuesta de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, se establecen medidas urgentes para favorecer la inserción laboral, la estabilidad en el empleo, el retorno del talento y el fomento del trabajo autónomo.
I-El principal objetivo de la política económica de Andalucía es el empleo. La crisis económica ha tenido graves repercusiones en el empleo y ha provocado desigualdades en las oportunidades laborales. Los efectos han sido asimétricos: han afectado, sobre todo, a los jóvenes, tanto a los que tenían un empleo, como a las nuevas generaciones que no tienen oportunidades de tener un primer empleo. Uno de los problemas más graves de las crisis económicas duraderas es que sus efectos se trasladan a largo plazo, al afectar a la inserción laboral de los jóvenes y también a personas con larga duración en el desempleo que pierden buena parte de las cualificaciones alcanzadas.
Andalucía dispone de una estrategia para luchar contra el desempleo: la Agenda por el Empleo. Esta estrategia, aprobada por el Gobierno andaluz el 22 de julio de 2014, ha sido fruto del diálogo social con los agentes económicos y sociales más representativos de Andalucía (CEA, UGT-A y CCOO-A), así como con las entidades representativas de autónomos, economía social y consumidores y usuarios. Su contenido también responde a la propia estrategia de la Comisión Europea y de los fondos estructurales «Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador».
La Agenda por el Empleo comparte una orientación común, las estrategias de carácter económico deben conducir a reforzar una economía al servicio de las personas. Este objetivo persigue que, a través de las políticas públicas, los ciudadanos se sientan parte de una comunidad política preocupada por crear oportunidades para que todos puedan encontrar su sitio dentro de ella y proteger a quienes el infortunio ha colocado en una situación de desventaja o especial necesidad. En otras palabras, un compromiso real por la reducción de las desigualdades sociales y territoriales a través de políticas económicas para la cohesión social y territorial.
Las políticas activas de empleo son esenciales para conseguir dicho objetivo y no deben considerarse sólo un gasto, sino también una inversión que contribuye a resolver problemas que ayudan al mejor funcionamiento de la economía.
Con la finalidad de hacer frente a las consecuencias de la crisis económica, especialmente en materia de desempleo, el gobierno andaluz puso en marcha medidas de empleo y acciones urgentes que han supuesto una respuesta eficaz para tratar de activar el mercado de trabajo, especialmente en aquellos sectores de población con más dificultades de acceso al empleo o con más barreras para la inserción. Estas medidas quedaron plasmadas en el Decreto-ley 6/2014, de 29 de abril, por el que se aprueba el Programa Emple@Joven y la «Iniciativa @mprende+», así como en el Decreto-ley 9/2014, de 15 de julio, por el que se aprueba el programa Emple@30+.
En 2014 parece que se ha logrado dar la vuelta a la recesión y los indicadores socioeconómicos disponibles muestran, que a nivel macroeconómico, la recuperación está afianzándose a un ritmo firme y sostenido, tanto en el crecimiento económico como en el empleo. Andalucía acumula tres trimestres consecutivos de crecimiento del Producto Interior Bruto, según se desprende de los datos de la Contabilidad Regional Trimestral de Andalucía. Y en el cuarto trimestre de 2014, segun la EPA, el empleo ha crecido un 4,3% interanual, con más de 110.000 empleos creados. En ese sentido, la puesta en marcha de las medidas recogidas en los anteriores decretos-leyes aprobados por el Gobierno de Andalucía ha tenido una contribución muy positiva, generando en el último trimestre del año 2014 más de 30.000 puestos de trabajo que han posibilitado la colaboración social y el desarrollo local.
El desempleo sigue siendo muy elevado. Tenemos la obligación de hacer todo lo posible porque la recuperación económica se traduzca en más y mejor empleo. También por tomar medidas para que la recuperación sea justa y beneficie a los colectivos con mayores dificultades de inserción laboral.
Por todo lo anterior, ha de aumentarse el esfuerzo presupuestario que determina la concurrencia de la situación de «extraordinaria y urgente necesidad» que justifica la utilización de la figura del decreto-ley. En las anteriores iniciativas se ha prestado especial atención, por un lado, en dar una respuesta inmediata al grave problema de desempleo juvenil; y por otro, en la implementación de iniciativas generadoras de empleo dirigidas a la población de treinta o más años de edad desempleada. Con la aprobación del presente decreto-ley, se pretende mantener el impulso de los dos Programas aprobados durante el ejercicio 2014, Emple@Joven y Emple@30+, una vez confirmada su contribución positiva tanto en la mejora de la empleabilidad de las personas demandantes como en la dinamización del mercado de trabajo. Si bien en esta ocasión al unificarse las Iniciativas de Cooperación Social y Comunitaria, que se tramitarán en procedimiento único, se hace necesario modificar los tramos de edad para las personas destinatarias de la mencionada Iniciativa. Por este motivo, se mantiene la denominación del Programa Emple@Joven y se crea el nuevo Programa Emple@25+, para acoger a aquellas personas jóvenes que no tienen cabida en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, por superar la edad de 24 años, pero que sin embargo el Gobierno andaluz no quiere excluir de su programa de medidas.
En segundo lugar, con el presente decreto-ley se incide en la creación de empleo en la Comunidad Autónoma Andaluza fomentando la contratación de personas mayores de 45 años y facilitando el retorno de las personas andaluzas que, desarrollando su actividad laboral en el extranjero, deseen incorporarse al mercado laboral andaluz.
Por otra parte, toda vez que el trabajo autónomo se ha mostrado como una de las opciones efectivas para la creación de empleo, se asume como uno de los compromisos primordiales del Gobierno andaluz, en el desarrollo de sus políticas de acción social, la creación de empleo estable en nuestra Comunidad y, por consiguiente, el fortalecimiento de una cultura empresarial que ayude a vertebrar la consecución de la estabilidad laboral y calidad en el empleo.
En los últimos años, el trabajo autónomo presenta rasgos propios que hacen necesaria la puesta en marcha, con carácter urgente, de medidas que puedan reforzar su contribución a la creación de empleo en Andalucía, en línea con las recomendaciones de la Comisión Europea de cara a los Objetivos de Europa 2020. Estos rasgos propios se resumen en que, tras una fuerte caída de la creación de empleo autónomo en los años más duros de la crisis (2010-2012), en 2014 se ha podido alcanzar el objetivo de creación neta de empleo, con 16.553 empleos de trabajo autónomo. Sin embargo, esta cifra esconde una realidad mucho más dura, puesto que mientras que el total de altas ascendió a 145.841 en el año 2014, el número de bajas de autónomos en el mismo fue de 129.288, una cifra excesivamente alta que denota las dificultades de supervivencia de este tipo de empleo. En consecuencia, estos datos avalan la urgente necesidad de impulsar la creación de trabajo autónomo en la doble dirección que se establece en el presente decreto-ley: de un lado, fomentando la creación de nuevos empleos autónomos y, de otro mediante el mantenimiento y la consolidación del mismo.
II-Las medidas urgentes que establece el presente decreto-ley se concretan en 8 líneas de ayudas, estructuradas a lo largo de un Título Preliminar y cuatro Títulos, así como el Título V dedicado a la regulación del procedimiento administrativo de concesión de las distintas ayudas.
En primer lugar, el Título I del decreto-ley regula los Programas Emple@Joven y Emple@25+, que a lo largo de cinco secciones contempla las siguientes medidas: Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@Joven y Emple@25+; becas para el desarrollo de prácticas profesionales en empresas; ayudas para la contratación de personas titulares del Bono de Empleo Joven; Iniciativa de Proyectos de Interés General y Social generadores de empleo; e incentivos a la contratación indefinida de personas jóvenes.
La articulación de las becas para el desarrollo de prácticas profesionales en empresas se llevará a cabo con la colaboración de la Universidad Internacional de Andalucía que goza de implantación en todo el territorio de la Comunidad Autónoma Andaluza, participando en el proceso de innovación y modernización de su entorno, manteniendo el compromiso social con el tejido económico y productivo de Andalucía e impulsando la inserción laboral y la empleabilidad para favorecer el progreso sostenible.
Con carácter general, estas líneas de actuación, tienen por objeto mejorar la empleabilidad de las personas demandantes de empleo adquiriendo competencias profesionales a través de la adquisición de experiencia profesional laboral o mediante las prácticas profesionales no laborales en empresas.
El Título II, dedicado a los incentivos a la contratación de personas mayores de 45 años, tiene por objeto incentivar la contratación indefinida de personas desempleadas de este colectivo, por cuanto se han visto afectadas especialmente por los efectos de la crisis y la mayor dificultad en su incorporación al mercado laboral.
En el Título III se regula el Programa para el Retorno del Talento que tiene por objeto favorecer la incorporación al mercado de trabajo andaluz de aquellas personas que se vieron abocadas a buscar oportunidades de empleo fuera del mismo, mediante la convocatoria de dos líneas de ayudas: una destinada a las entidades empleadoras que contraten a personas andaluzas retornadas y otra destinada a las propias personas contratadas para facilitarles el traslado de residencia.
En el Título IV se regula el Programa de Fomento y Promoción del Trabajo Autónomo, que contempla dos líneas de ayuda dirigidas a la creación de nuevos empleos autónomos y a la promoción de programas integrados de asesoramiento y tutorización de los autónomos existentes con el fin de aumentar su supervivencia y elevar la tasa neta de creación de empleo en Andalucía.
III-En orden a la justificación de la utilización de la figura del decreto-ley para el conjunto de las medidas de mejora de la empleabilidad, fomento de la inserción laboral y promoción y consolidación del trabajo autónomo recogidas en este texto, el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía exige que se produzca tan solo en casos de «extraordinaria y urgente necesidad». Ciertamente, medidas como las que se recogen en este texto tradicionalmente podrían haberse abordado y regulado mediante normas reglamentarias e incluso, refiriéndose a convocatorias concretas, mediante actos administrativos. Sin embargo, el Tribunal Constitucional (Sentencia 332/2005, de 15 de diciembre, sobre los límites a la figura de los decretos-leyes, entre otros) ha avalado la inclusión de esta clase de medidas en normas legales que se aprueben utilizando la figura del decreto-ley. En definitiva, las figuras normativas que el Ordenamiento Jurídico ofrece, incluido el decreto-ley, han de maximizarse en su uso si con ello se consigue dar cumplimiento a los mandatos que establece el Estatuto de Autonomía para Andalucía.
El Decreto-ley 6/2014, de 29 de abril, supuso, a través de la Iniciativa Activa Empleo Joven, la implantación de la primera herramienta que sentó, dentro del territorio del Estado, las bases del Sistema de Garantía Juvenil, estableciendo plazos para la atención y la prestación de servicios a las personas jóvenes andaluzas, así como un sistema de seguimiento y evaluación personalizado. Tras la aprobación del régimen de implantación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, a través del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, la Comunidad Autónoma de Andalucía para su integración efectiva dentro del marco del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, requiere adoptar medidas que hagan posible su aplicación inmediata, al objeto de poner en marcha actuaciones que contribuyan a mejorar la posición de los jóvenes en el mercado de trabajo teniendo en cuenta el elevado índice de desempleo de este colectivo.
Asimismo, durante la tramitación de las ayudas del Programa Emple@30+ se ha comprobado la necesidad de realizar modificaciones a los requisitos exigidos en cuanto a la fecha de contratación de las personas destinatarias, por motivos de eficacia en la gestión y con el objeto de que tengan acceso a las ayudas el mayor número posible de entidades beneficiarias, así como con la finalidad de permitir las sustituciones de las personas contratadas que cesen en sus puestos de trabajo por causas no imputables a las entidades beneficiarias, siempre con el debido respeto a los principios de igualdad y de confianza legítima en la actuación administrativa.
Por otra parte, de los datos anteriormente expuestos, se desprende que la población andaluza de 25 o más años de edad sigue manteniendo una situación de desempleo que requiere de la aplicación de medidas inmediatas que contribuyan a favorecer la mejora de la empleabilidad, facilitar la incorporación al mercado de trabajo o su reincorporación al mismo tras un periodo prolongado de inactividad.
La edad madura siempre ha constituido un freno para acceder al mercado laboral, circunstancia ésta que se ha visto amplificada por la crisis y la desconfianza que muestra hacia sus posibilidades de inserción laboral.
Sin embargo, no podemos obviar, que el colectivo de mayores de 45 años aporta valores como la experiencia y cualificación que suponen un valor añadido a los recursos de las organizaciones. Es por ello, que se hace necesario articular, desde las instancias públicas, mecanismos que permitan intervenir de forma inmediata, en aras a favorecer su incorporación de forma estable al mercado de trabajo, rentabilizando el potencial que esas personas representan para las empresas.
De otra parte, la incipiente mejora que subyace de los datos macroeconómicos que arroja la contabilidad regional de Andalucía, presenta un escenario propicio para adoptar medidas de inmediata aplicación, que posibiliten el retorno de aquellas personas que, como consecuencia de la crisis, tuvieron que buscar oportunidades laborales fuera de nuestra comunidad, recuperando los esfuerzos invertidos en su formación, aprovechando la experiencia adquirida por ellas y evitando el desarraigo que se genera por estancias prolongadas.
Por lo que se refiere al trabajo autónomo, como ya se ha puesto de manifiesto, a pesar del importante retroceso en la creación de empleo autónomo durante la crisis, en el último año se ha registrado una recuperación de este colectivo. Sin embargo esta recuperación, que esencialmente se ha traducido en el establecimiento de nuevas personas trabajadoras autónomas, no ha llevado aparejado un comportamiento similar en la consolidación de las ya existentes. Por tanto, se considera imprescindible adoptar con urgencia medidas que favorezcan su continuidad y, en definitiva, que contribuyan a potenciar un cambio en nuestro modelo de crecimiento hacía uno equilibrado y duradero que genere riqueza económica y social, revitalizando así la confianza en Andalucía.
La eficacia de las medidas previstas se condiciona a la celeridad en su implantación, con el objeto de paliar los altos niveles de desempleo de los colectivos destinatarios, motivo por el cual los procedimientos de concesión de las ayudas recogidas en los Títulos I, II y III, a excepción de la Iniciativa de Proyectos de Interés General y Social generadores de empleo, no pueden quedar sometidas a un régimen de concurrencia competitiva, sino que es necesaria la tramitación de un procedimiento ágil conforme a la propia naturaleza de la figura del decreto-ley, no resultando necesario establecer comparaciones entre solicitudes ni prelación entre las mismas.
Al objeto de implementar los Programas Emple@Joven y Emple@25+ y garantizar la puesta en marcha y funcionamiento de las medidas incorporadas al presente decreto-ley, resulta necesario dotar al Servicio Andaluz de Empleo de los medios humanos y materiales precisos, reforzando con ello los recursos de los que actualmente dispone, a través de los instrumentos de financiación previstos en la normativa de aplicación.
Asimismo, en aplicación de los principios generales de eficacia y eficiencia en la gestión, y al objeto de agilizar la tramitación de las contrataciones incentivadas, los citados Programas tienen la consideración de sector y funciones prioritarios a los efectos de lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 6/2014, de 30 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2015, en lo referente a la dotación de personal laboral temporal o al nombramiento de personal funcionario interino.
IV-El presente decreto-ley se aprueba en el ejercicio de las competencias atribuidas en los artículos 10.3.1.º, 45.1, 47, 58.2 y 63.1.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, y en los términos de lo dispuesto en los artículos 148.1.13.º, 149.1.13.º y 149.1.18.º de la Constitución Española.
Por todo ello, en ejercicio de la facultad conferida por los artículos 110, 169 y 63 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, y de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 3 de marzo de 2015, se dispone lo siguiente:
TÍTULO PRELIMINAR.
Disposiciones generales.
Artículo 1. Objeto.
1. El presente decreto-ley tiene por objeto impulsar la creación de empleo en la Comunidad Autónoma de Andalucía, activando el mercado de trabajo mediante la mejora de la empleabilidad, el fomento de la inserción laboral y la creación y consolidación del trabajo autónomo. A tal fin, se aprueban las siguientes medidas:
a) Programa Emple@Joven y Emple@25+.
b) Programa para la contratación indefinida de personas mayores de 45 años.
c) Programa para el retorno del talento.
d) Programa de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo.
2. Asimismo, mediante el presente decreto-ley se convocan las siguientes líneas de ayudas:
a) Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@Joven y Emple@25+.
b) Becas para el desarrollo de prácticas profesionales en empresas.
c) Ayudas para la contratación de personas titulares del Bono de Empleo Joven.
d) Iniciativa de Proyectos de Interés General y Social generadores de empleo.
e) Incentivos a la contratación indefinida de jóvenes.
f) Incentivos a la contratación indefinida para personas mayores de 45 años.
g) Incentivos al retorno del talento.
h) Ayudas al fomento del trabajo autónomo.
i) Ayudas a la promoción del trabajo autónomo.
Artículo 2. Régimen jurídico.
1. Las ayudas concedidas al amparo del presente decreto-ley se regirán, además de por lo previsto en el mismo, por las disposiciones que sobre procedimientos de concesión y gestión de subvenciones rijan para la Administración de la Junta de Andalucía y, en particular, por:
a) La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
b) El Título VII del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo.
c) La Ley 6/2014, de 30 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2015.
d) La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
e) La Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.
f) La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
g) La Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía.
h) Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
i) El Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como las demás normas básicas que desarrollen la citada Ley.
j) El Decreto 282/2010, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía.
k) El Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula la información y atención al ciudadano y la tramitación de procedimientos administrativos por medios electrónicos (Internet).
l) El Reglamento (UE) 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento 1083/2006 del Consejo.
m) El Reglamento (UE) 1304/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) 1081/2006 del Consejo.
n) El Reglamento (UE) 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas minimis.
2. Con carácter específico, las ayudas reguladas en el presente decreto-ley, a excepción de las líneas de ayudas correspondientes a la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria, a la Iniciativa de Proyectos de Interés General y Social generadores de empleo, a las ayudas asociadas al traslado de residencia de las personas contratadas reguladas en el artículo 59.b), así como las ayudas a la promoción del trabajo autónomo reguladas en el artículo 67, quedarán sometidas al régimen de ayudas de minimis, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (UE) 1407/2013, de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas minimis (DO L 352 de 24/12/2013, pág. 1).
3. Las subvenciones reguladas en el presente decreto-ley se someterán a control financiero permanente, a excepción del Programa de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo, que se someterá a fiscalización previa.
Disposición final primera. Habilitación.
Se habilita al Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo a adoptar las medidas necesarias, así como para dictar cuantas instrucciones sean precisas para la ejecución de lo dispuesto en el presente decreto-ley.
Disposición final segunda. Entrada en vigor.
El presente decreto-ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.
Firmado en Sevilla, a 3 de marzo de 2015, por la Presidenta de la Junta de Andalucía, Susana Díaz Pacheco, y el Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, José Sánchez Maldonado.
Más información: Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) nº 48, de 11/03/2015 (apartado 1. Disposiciones generales, páginas 433-517).
Más información: Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) nº 48, de 11/03/2015 (apartado 1. Disposiciones generales, páginas 433-517).
Fuente: Circular informativa (2015). Asociación de Queseros Artesanos de Andalucía (AQAA). María Jesús Jiménez Horwitz (presidenta). Sede AQAA: Jayena (Granada, España).
José Luis Ares Cea (asesor científico)
